Wie weiter am Hindukusch? Der Wandel der US-amerikanischen Afghanistan-Politik und dessen Folgen für die Mission „Resolute Support“ der NATO

Der Deutsche Bundestag hat am 21. März dieses Jahres mit der Mehrheit der Stimmen der Regierungsfraktionen und Stimmen der FDP sowie der Grünen die „Fortsetzung der Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte am NATO-geführten Einsatz Resolute Support“ mit bis zu 1.300 Soldaten für ein weiteres Jahr bis Ende März 2020 beschlossen.

Das Mandat sieht vor, die afghanischen Verteidigungs- und Sicherheitskräfte „vorrangig auf der ministeriellen und der nationalen institutionellen Ebene“ auszubilden, zu beraten und (im Einzelfall auch unterhalb der Korpsebene nichtkinetisch) zu unterstützen. Ziel ist es, sie „zu befähigen, ihrer Sicherheitsverantwortung nachzukommen.“ In diesem Sinne betätigen sich Kräfte der Bundeswehr überwiegend in Kabul, Bagram, Mazar-e Sharif und Kundus, zeitlich begrenzt auch im übrigen Operationsgebiet. Solche begrenzten Einzelfälle sind im Antrag der Bundesregierung vom Februar 2019 für die Fortsetzung des Mandats klar umrissen. Darüber hinaus sind die Soldaten der Bundeswehr u.a. beauftragt, „Verantwortung als Rahmennation für den Betrieb der sogenannten Speiche Nord in Mazar-e Sharif“ zu tragen, in der Deutschland von rund 20 Nationen unterstützt wird. Hinzu kommt der begrenzte Auftrag, „über die Sicherung des von der NATO eingesetzten Personals hinaus auch im zivilen Wiederaufbau eingesetztes Personal der internationalen Gemeinschaft im Notfall zu unterstützen.“ Neben der Sicherung und dem Schutz diplomatischer und konsularischer Vertretungen, in denen deutsches Personal arbeitet, gehört es zu den Aufgaben der Bundeswehr, die unabhängige afghanische Wahlkommission »in der Vorbereitungs- und Durchführungsphase der bevorstehenden Präsidentschaftswahlen 2019 zu unterstützen. Besonders wichtig ist die Aufgabe, als Rahmennation „bis zum Ende der militärischen Präsenz im Norden Afghanistans“ den militärischen Anteil des Flugbetriebs am Flugplatz Mazar-e Sharif aufrechtzuerhalten.

Die US-Position

Im Dezember 2018 wurde durch Medienberichte aus den USA bekannt, dass der amerikanische Präsident Donald Trump das Pentagon beauftragt hat, eine erhebliche Reduzierung der US-Truppen in Afghanistan um etwa der Hälfte der dort stationierten ca. 14.000 US-Soldaten in den nächsten Monaten vorzubereiten. Details zu Zeitpunkt, Umfang und betroffenen militärischen Fähigkeiten wurden bislang nicht offiziell mitgeteilt. Diese Entscheidung hätte weitreichende Konsequenzen für die Sicherheitslage und die politische Stabilität in Afghanistan. Daneben tritt die Frage auf, ob und unter welchen Umständen die Mission „Resolute Support“ der NATO dann künftig fortgeführt werden kann.

Darüber hinaus vollzog die Regierung Trump damit eine Abkehr von der von ihr selbst erst im August 2017 angekündigten neuen Afghanistan-Strategie. Neben einer Lockerung der Regeln für amerikanische Luftwaffeneinsätze und mehr Druck auf Pakistan sah sie vor allem einen Truppenaufwuchs von 9.000 auf 14.000 Soldaten vor. Ziel des Einsatzes, so Trump damals, sei kein Nation-Building am Hindukusch. Stattdessen solle verhindert werden, dass die Taliban erneut die Macht in Afghanistan übernähmen und das Land dadurch wieder zum Rückzugs- und Rekrutierungsort islamistischer Terrorgruppen werde: „We are not nation-building again. We are killing terrorists.“ Dies verband Trump mit der Ankündigung, nicht mehr festgelegte Zeitpläne, sondern nur die sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen im Land würden künftig entscheidend sein; daneben strategische Geduld, denn ein vorschneller und überhasteter Abzug werde ein Vakuum hinterlassen, das diese Gruppen füllen könnten. Trump sicherte zu, militärische Veränderungen in Afghanistan nie öffentlich anzukündigen. Nunmehr scheint sich Präsident Trump in der zweiten Hälfte seiner Amtszeit militärisch weniger stark engagieren zu wollen. Er beklagt die hohen finanziellen Kosten zu Lasten der USA und änderte seine Meinung offenbar aus einem isolationistischen Grundimpuls heraus. Diese jüngste Volte der amerikanischen Afghanistan-Politik reiht sich bruchlos in seine abrupten Politikwechsel auf anderen außenpolitischen Feldern ein.

Die Sicherheitslage in Afghanistan

Die Sicherheitslage im Land ist weiterhin prekär. Zwar kontrolliert die Zentralregierung in Kabul die großen Bevölkerungszentren, aber der Teil des Landes, der dauerhaft oder zeitweise von den Aufständischen kontrolliert wird, ist größer denn je seit der US-amerikanischen Invasion 2001. Schon in den Jahren zuvor waren immer mehr Anschläge gerade in den urbanen Zentren verübt worden. Auch deutsche Einrichtungen und Personal wurden in Mitleidenschaft gezogen (das Generalkonsulat in Mazar-e Sharif 2016, die Botschaft in Kabul 2017).

Die Zahl derer, die durch Luftangriffe von Pro-Government Forces getötet oder verletzt wurden, ist von Januar bis September 2018 um 39 Prozent gestiegen. Zieht man die noch weit größere Zahl von Toten und Verletzten in Betracht, für die Aufständische verantwortlich sind, wird verständlich, dass 71 Prozent der afghanischen Bevölkerung im Jahr 2018 um ihre persönliche Sicherheit fürchteten. Dies unterminiert die Legitimität der afghanischen Regierung und ihrer Sicherheitskräfte, die derzeit die geringste Stärke (rund 309.000 bei einer Sollstärke von 352.000) seit Januar 2015 haben und sehr hohe Verluste erleiden. Seit Ende 2014 hatten sie je nach Quelle zwischen 667 und 849 Gefallene pro Monat zu verzeichnen. Sie sind weiterhin ohne Unterstützung und Beratung nicht in der Lage, eigenständig und flächendeckend für Sicherheit zu sorgen.

Zusammengefasst: In Afghanistan herrscht eine ambivalente Situation, ein strategisches Patt, in dem weder die Aufständischen noch die Regierungskräfte die Fähigkeit besitzen, einen entscheidenden und dauerhaften militärischen Sieg zu erringen.

Der Stand des Friedensprozesses

Am 28. Januar 2019 gab der Sondergesandte des amerikanischen Außenministeriums für afghanische Versöhnung, Zalmay Khalilzad, bekannt, dass sich die USA und Vertreter der Taliban auf die Prinzipien eines Rahmenabkommens geeinigt hätten. Es ruhe auf zwei Säulen, nämlich zum einen auf der Zusage der Aufständischen, dass Afghanistan nicht wieder zu einer Plattform für islamistische Terroristen werde, die sich gegen die USA richteten, zum anderen auf der grundsätzlichen Bereitschaft der USA, ihre Truppen nach Unterzeichnung eines Friedensvertrages aus dem Land abzuziehen. Dies solle weitere Schritte ermöglichen, das heißt, Vereinbarungen über einen Waffenstillstand, direkte Gespräche zwischen den Taliban und der afghanischen Regierung und die Repräsentation der Aufständischen im politischen System Afghanistans. Der Zeitplan der Gespräche ist ambitioniert: Presseberichten zufolge soll das Friedensabkommen schon bis zu den afghanischen Präsidentschaftswahlen 2019 abschließend verhandelt sein.

Zahlreiche der zuvor genannten Details sind indes noch nicht ausgehandelt. Inwieweit die nächste Verhandlungsrunde in Doha, wo auch afghanische Regierungsvertreter, allerdings als „Privatpersonen“, am Rande beteiligt werden sollen, echte Fortschritte bringt, bleibt abzuwarten. Dies gilt umso mehr, als zunächst auch Misstrauen zwischen der Regierung Ashraf Ghani und dem US-Sondergesandten auszuräumen ist. Ein geeigneter künftiger Rahmen für ein Friedensabkommen könnte eine erneute Friedenskonferenz (Petersberg III) für Afghanistan sein, die die regionalen Anrainer einschließlich Russlands ebenso einbezöge wie die Taliban. Inwieweit diese dazu grundsätzlich bereit wären, ist derzeit noch überhaupt nicht seriös abzuschätzen.

Der regionale Kontext

Afghanistan ist ein in weiten Teilen unterentwickeltes Land mit einer traditionell schwachen Zentralregierung, das von einer Reihe politisch, militärisch und ökonomisch stärkerer Nachbarn umgeben ist, die sich bis heute mit ihrer politischen, finanziellen und militärischen Unterstützung auf verschiedenen Seiten des afghanischen Bürgerkriegs einmischen. Sie betrachten Afghanistan grundsätzlich auch als Austragungsort für bilaterale, regionale oder globale Konflikte. Gerade den innerafghanischen Friedensprozess hat dies erschwert, da die USA bei ihren Bemühungen in der einen oder anderen Form die Interessen dieser
externen Akteure berücksichtigen mussten oder auf deren Kooperation angewiesen waren.

Anders formuliert: Die Qualität der amerikanischen Beziehungen zu Indien, Pakistan, Iran, China und Russland belastete in der Ära Trump sehr stark die Handlungsspielräume der USA gegenüber Afghanistan. Zum Beispiel hat Russland die amerikanische Politik zuletzt durch eine alternative Friedensdiplomatie zu konterkarieren versucht, zum Beispiel durch die internationale Afghanistan-Konferenz in Moskau im November 2018 sowie die Gastgeberrolle für die innerafghanischen Friedensgespräche im Februar 2019. Auch China verfolgt mittlerweile stärker politische Prioritäten: So vermittelt Peking seit 2015 ebenfalls zwischen den Taliban und der afghanischen Regierung. Bei der Umsetzung des jüngst verkündeten Rahmenabkommens wird diesen machtpolitischen Erwartungen der Anrainer Afghanistans Rechnung getragen werden müssen. Möglich wäre, dass die Taliban sowie Nachbarstaaten wie China und Russland das Machtvakuum zu füllen trachten, das die USA mit ihrem (Teil-)Abzug zu hinterlassen drohen. Dies könnte die Gefahr eines erneuten Bürgerkrieges befeuern.

Sicherheitspolitische Folgen eines (Teil-)Abzugs

Da Trumps Afghanistan-Politik sich künftig offenbar auf den Kampf gegen den Terrorismus beschränken könnte, dürften die Einschnitte vor allem die NATO-Mission „Resolute Support“ betreffen, weniger die amerikanischen Kräfte, die sich zur Terrorismusbekämpfung in Afghanistan befinden. Neben den USA mit knapp 8.500 Soldaten beteiligen sich zurzeit 38 Mitglieder und Partnerländer der NATO an der Mission und stellen insgesamt gut 7.500 Soldaten. Deutschland ist zweitgrößter Truppensteller. Die Lücken, die ein US-Abzug risse, wären regional unterschiedlich gravierend, da die USA die Hauptverantwortung für die Mission im Süden und Osten des Landes tragen, Deutschland im Norden, Italien im Westen und die Türkei in Kabul. Dabei sind gerade die kleineren nationalen Kontingente bei spezifischen Funktionen von den USA abhängig, insbesondere bei strategischem Lufttransport, Luftunterstützung, Spezialkräfteeinsätzen, taktischer Hubschrauberunterstützung und Notfallevakuierungen. Entfallen diese Fähigkeiten, würde dies die Effektivität anderer Beiträge reduzieren oder sogar zunichtemachen.

Sollte sich die Sicherheitslage weiter verschlechtern, dürfte dies auch die Arbeit ausländischer Diplomaten und Entwicklungshelfer sowie weiteren zivilen Personals erheblich beeinträchtigen, da sie ebenfalls auf die Gefahreneinschätzung und notfalls die Evakuierungsfähigkeiten der US-Streitkräfte angewiesen sind. Das mögliche Ende ihrer Tätigkeit würde in der afghanischen Bevölkerung den Eindruck verstärken, die internationale Gemeinschaft ziehe sich überstürzt aus dem Land zurück.

Der afghanische Präsident Ghani äußerte bereits seine Sorgen vor einem zu abrupten US-Abzug. Nach Medienberichten bot er in einem Brief an Präsident Trump an, Kosten zu reduzieren, damit künftig 3.000 US-Soldaten in Afghanistan stationiert bleiben können. Das böte den USA eine Basis für Antiterroroperationen, würde allerdings nicht ausreichen, um die Resolute-Support-Kräfte der NATO und damit auch ein deutsches Truppenkontingent in der derzeitigen Form weiter zu unterstützen.

Politische Folgen eines (Teil-)Abzugs

Die amerikanischen Ankündigungen sind ein klares Signal an die Partner in der NATO und die politischen Akteure in Afghanistan wie in der gesamten Region: Die Regierung Trump räumt der Lage im Land nicht länger dieselbe strategische Bedeutung ein wie die amerikanischen Regierungen seit 2001. Ein vollständiger Truppenabzug wird zurzeit zwar nicht thematisiert, aber die politischen Zeichen deuten klar in Richtung eines geringeren US-Engagements. Als Problem sieht Washington die gegenwärtige Situation durchaus, die durch eine fragile Sicherheitslage, unzureichend befähigte Sicherheitskräfte, einen rudimentären Friedensprozess und eine Fragmentierung der politischen Landschaft entlang ethnischer Bruchlinien gekennzeichnet ist. Nun scheint es die Regierung Trump aber vorzuziehen, ihre Verluste zu begrenzen, statt ihr Engagement zu intensivieren. Betrachtet man Afghanistan im größeren Zusammenhang amerikanischer Außenpolitik unter Donald Trump und sucht nach Mustern, dürfte es nicht verwundern, wenn weitere Abzugsschritte abrupt und ohne enge Konsultation mit den NATO-Partnern erfolgen würden.

Verliert die Regierung Trump auf Dauer das Interesse an Afghanistan, dürfte dies vor allem als Signal interpretiert werden, dass die amerikanische Sicherheit nicht länger von der Lage dort abhänge. Damit würde es in den USA und anderswo politisch leichter, die finanzielle Unterstützung für das Land zügig zu reduzieren, obwohl die internationale Gemeinschaft erst im November 2018 in Genf ihre finanziellen Zusagen für die afghanische Regierung während der sogenannten Transformationsdekade 2015 bis 2024 bekräftigt hat. Dieser Mechanismus gälte auch für Deutschland: Zöge die Bundesregierung Teile des deutschen Kontingents aus Afghanistan ab, verlöre das Argument, die dortige Lage sei konstitutiv für die deutsche Sicherheit, an Glaubwürdigkeit. Die Folge wäre wahrscheinlich ein negativer militärischer, politischer und finanzieller Rutschbahneffekt.

In den vergangenen Jahren brachten internationale Geber 50 Prozent des afghanischen Staatsbudgets und 90 Prozent der Kosten für die afghanischen Sicherheitskräfte auf. Substanzielle Kürzungen hätten daher unmittelbare Auswirkungen auf deren Handlungsfähigkeit und damit direkt auf die Sicherheitslage im Land. Ein weiterer Effekt träte hinzu: Die Zentralregierung in Kabul bezieht ihre Legitimität überwiegend aus der Unterstützung durch internationale Geber. Ein Entzug dieser finanziellen Mittel würde die Regierung in ihren Auseinandersetzungen mit anderen Machthabern auf regionaler oder lokaler Ebene schwächen. Das würde zentrifugalen Tendenzen im politischen System Afghanistans Vorschub leisten.

Ausblick

Die Ankündigung einer Truppenreduzierung sowie das Rahmenabkommen haben eine neue, unerwartete Dynamik in den Afghanistan-Konflikt gebracht. Diese etwas ungewisse Situation macht es zurzeit schwer, real bestehende Handlungsspielräume klar von irrealen Hoffnungen zu trennen. Noch scheint im Hinblick auf das künftige amerikanische Afghanistan-Engagement alles im Fluss zu sein und im Wesentlichen von weiteren Fortschritten in den Verhandlungen des US-Sondergesandten abzuhängen. Noch besteht bisher kein direkter Handlungsdruck auf die deutsche Politik, unmittelbar selbst mit Abzugsplanungen zu beginnen.

Die konkrete Ausgestaltung des Friedensabkommens wird die politische Zukunft Afghanistans weitgehend bestimmen, denn ein überhasteter Abzug ohne überprüf- und durchsetzbare Zwischenschritte könnte die Autorität und Legitimität der afghanischen Regierung untergraben. Die Folge könnte sein, dass die Taliban die Kontrolle über das Land vollständig zurückerlangen. Zumindest bestände die Gefahr eines Bürgerkrieges wie in den 1990er Jahren. Eine erfolgreiche Umsetzung des Friedensabkommens hinge daher (auch weiterhin) von der Leistungsfähigkeit der afghanischen Armee und Polizei ab.

Zudem dürfte der tatsächliche Umfang des amerikanischen Abzugs noch strittig sein, da das Pentagon sowie die CIA vermutlich anstreben, eine amerikanische Basis im Land zur geheimdienstlichen und zur kinetischen, also physischen Terrorismusbekämpfung zu behalten. Auch das Erreichen einer einvernehmlichen Form der Machtteilung erscheint fraglich, da die Aufständischen sich bislang weigern, überhaupt direkte Gespräche mit der Regierung von Präsident Ghani zu führen. So stände die Gefahr im Raum, dass die Taliban die Regierung stürzen, sobald die USA ihre Truppen abgezogen haben. Völlig offen ist schließlich, ob ein solches Friedensabkommen den Taliban eine Art von Verpflichtung abverlangen wird, den seit dem Jahr 2001 erreichten politischen und rechtlichen Status quo (u.a. Gleichberechtigung von Mädchen und Frauen, die Achtung der Menschenrechte, die Gewaltenteilung und die Unabhängigkeit der Justiz) zu akzeptieren. Damit würde eine Reihe von Errungenschaften infrage gestellt werden, die in vielen westlichen Hauptstädten als politische Begründung für ein militärisches Engagement in Afghanistan gedient haben.

Bundesregierung und Bundestag sollten sich jedoch darauf einstellen, dass Präsident Trump an seiner Absicht festhalten wird, den Afghanistan-Einsatz in seiner jetzigen Form zu beenden und damit ein Versprechen gegenüber seinen Wählern einzuhalten. Deutschland hat sich politisch in Afghanistan stark verpflichtet und befindet sich in einer mehrfachen Solidaritätsbindung gegenüber dem afghanischen Volk, den afghanischen Streitkräften, den Vereinigten Staaten, den NATO-Verbündeten und besonders als koordinierende Rahmennation für die Partner in der sogenannten Speiche Nord in Mazar-e Sharif. Zusätzlich hat Deutschland seit dem 1. April 2009 den Vorsitz der Internationalen Kontaktgruppe für Afghanistan (ICG) inne und wird seine künftigen Schritte auch vor den dort vereinigten 50 Staaten und internationalen Organisationen vertreten müssen. All dies engt die verbleibenden Handlungsoptionen stark ein.

Die deutsche Afghanistan-Politik wie auch die der anderen Truppensteller der Mission „Resolute Support“ hängt von zwei externen, miteinander verbundenen Faktoren ab: Zum einen von den amerikanischen Abzugsplänen, da es eine Fortführung der Mission ohne substanZielle amerikanische Beteiligung aus militärischen und erst recht aus politischen Gründen nicht geben kann. Zum anderen von einer dauerhaften politischen Regelung der innerafghanischen Konflikte.

Autoren: Generalleutnant a.D. Rainer L. Glatz war vor seiner Zurruhesetzung Befehlshaber des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr, PD Dr. habil. Markus Kaim ist Senoir Fellow der Stiftung Wissenschaft und Politik.