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Trump-Selenskjy-White-House — US-Präsident Donald Trump (li.) und der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj bei dessen zweitem Besuch im Weißen Haus am 18. August 2025. (Foto: White Hosue)

Der 28-Punkte-Plan – Friedensangebot auf Kosten des Völkerrechts

Roger Näbig

24. November 2025

Der in den USA kursierende 28-Punkte-Plan verspricht Frieden für die Ukraine – doch zu welchem Preis? Unser Autor und Völkerrechtler Roger Näbig seziert das Papier aus juristischer Perspektive und zeigt, wo es die europäische Sicherheitsordnung und die Bündnisfreiheit der Ukraine aushöhlt.

Der 28-Punkte-Plan, der aktuell in den USA als mögliche Grundlage für einen Frieden im Ukrainekrieg kursiert, gibt sich den Anschein einer umfassenden Regelung: Nichtangriff, Sicherheitsgarantien, territoriale Neuordnung, Wiederaufbau, Reintegration Russlands. Wer den Text aus völkerrechtlicher Sicht betrachtet, stößt jedoch rasch auf unklare Begriffe, handwerkliche Fehler und Konstruktionen, die mit Kernprinzipien des Völkerrechts nur schwer vereinbar sind. Im Zentrum stehen vier Problemfelder: die europäische Sicherheitsordnung, die Bündnisfreiheit der Ukraine, die Territorialfragen und der Umgang mit eingefrorenen Vermögenswerten. Besonders problematisch sind jene Punkte, die genau diese Bereiche betreffen.

Unklarer Nichtangriffspakt und ein fauler Tausch

Schon Punkt 2 des US-Plans lässt erkennen, wohin die Reise geht. Dort ist von einem „umfassenden“ Nichtangriffspakt die Rede, der alle „Ambiguitäten“ der vergangenen 30 Jahre „als erledigt“ erklären soll. Was damit genau gemeint ist – NATO-Osterweiterung, Statusfragen ehemaliger Sowjetrepubliken, gescheiterte Rüstungskontrollverträge –, bleibt offen. Ein völkerrechtlicher Vertrag lebt von klar definierten Rechten und Pflichten. Eine Klausel, die nicht näher bezeichnete „Unklarheiten“ pauschal für erledigt erklärt, schafft keine Rechtssicherheit, sondern ein politisches Signal, das im Nachhinein beliebig interpretiert werden kann.

Kern des US-Plans ist ein politischer Tausch: Russland soll künftig keine Nachbarstaaten mehr angreifen, die NATO sich im Gegenzug „nicht weiter ausdehnen“. De facto bestätigt Moskau damit nur das ohnehin geltende Gewaltverbot der UN-Charta. Eine wörtliche Auslegung der Formulierung würde hingegen jede künftige Erweiterung der Allianz ausschließen – nicht nur um die Ukraine oder Georgien, sondern auch um Staaten, die heute neutral sind, etwa Österreich. Damit würde das im NATO-Vertrag verankerte „open door“-Prinzip aufgegeben. Der Aggressor verpflichtet sich, etwas Verbotenes zu unterlassen, und erhält dafür politisch das, was jahrelang Ziel russischer Forderungen war: eine faktische Begrenzung der NATO auf die bisherige Zahl der Mitglieder, ohne dass potenzielle Beitrittskandidaten hierzu überhaupt gehört würden.

USA als vermeintlicher Vermittler

Der Plan verschiebt zudem die Rollenverteilung. Er sieht einen Dialog zwischen Russland und der NATO vor, „vermittelt“ von den USA. Damit wird suggeriert, die USA seien ein neutraler Dritter zwischen zwei Blöcken. Tatsächlich sind sie das politisch und militärisch zentrale Mitglied der Allianz. Sie stehen nicht zwischen NATO und Russland, sondern an der Spitze einer Seite. In einem Vertrag mag man der führenden Macht eine besondere Rolle zuweisen; sie als „Vermittler“ in einem Konflikt zu bezeichnen, an dem sie selbst mittelbar beteiligt ist, ist begrifflich unglücklich und verdeckt die wirkliche Struktur des Bündnisses.

Der russische Präsident Vladimir (li.) trifft US-Präsident Donald Trump auf dessen Einladung Mitte August 2025 auf der U.S. Air Force Base in Anchorage, Alaska (Foto: White House)

Einschnitte in Souveränität und Bündnisfreiheit der Ukraine

Besonders tief greifen die Punkte 6, 7 und 8 in die Souveränität der Ukraine und in die NATO-Statuten ein. Punkt 6 begrenzt die Streitkräfte der Ukraine auf 600.000 Soldaten. Rüstungsbeschränkungen sind als Ergebnis von Friedensverträgen nicht ungewöhnlich, hier treffen sie aber allein den angegriffenen Staat, nicht den Aggressor – und das unter dem Druck fortdauernder Besatzung. Punkt 7 geht noch weiter: Die Ukraine soll in ihrer Verfassung festschreiben, niemals der NATO beizutreten; die Allianz soll ihrerseits in den Statuten verankern, dass die Ukraine nie Mitglied werden kann. Damit würde das bisherige Beitrittsversprechen des NATO-Vertrages aufgegeben. Eine so weitreichende Änderung kann nur von den Mitgliedstaaten gemeinsam beschlossen werden. Ein zwischen Washington, Moskau und Kiew ausgehandelter Entwurf kann dies politisch anregen, aber keinesfalls für alle Bündnispartner verbindlich festlegen.

Hinzu kommt der Zwangskontext. Wenn eine solche Verfassungsänderung zur Voraussetzung eines Waffenstillstands gemacht wird, drängt sich die Frage auf, ob die Grenze zu Art. 52 der Wiener Vertragsrechtskonvention überschritten wird, der Verträge, die durch Drohung oder Anwendung von Gewalt erzwungen werden, für nichtig erklärt. Die Bündnisfreiheit der Ukraine würde dauerhaft beschnitten, während Teile ihres Territoriums noch besetzt wären. Punkt 8, der vorsieht, dass die NATO keine Truppen in der Ukraine stationieren dürfe, berührt erneut Rechte eines Bündnisses, das im Entwurf gar nicht vertreten ist. Ob und welche fremden Streitkräfte auf dem Gebiet eines Staates stationiert werden, ist grundsätzlich Sache dieses Staates und des betreffenden Bündnisses, nicht eines trilateralen Plans.

Vor diesem Hintergrund wirkt Punkt 9 eigentümlich: „Europäische Kampfflugzeuge“ sollen in Polen stationiert werden. Aus völkerrechtlicher Sicht ist das eine Selbstverständlichkeit: Polen ist ein souveräner Staat und NATO-Mitglied, es kann mit Zustimmung der Verbündeten deren Luftstreitkräfte aufnehmen. Einer besonderen Klausel bedarf es dafür nicht. Unklar bleibt auch, was „europäische“ Kampfjets genau sein sollen und warum gerade diese – und nicht etwa amerikanische – erwähnt werden. Rechtstechnisch ist die Formulierung überflüssig, politisch entsteht der Eindruck, eine längst bestehende Option werde als vertragliche Kompensation für die Neutralisierung der Ukraine präsentiert – ohne Beteiligung Polens oder der betroffenen europäischen Staaten.

Unklare Garantien, EU-Kompetenzen und Vermögensfragen

Die US-Sicherheitsgarantie in Punkt 10 leidet ebenfalls unter diffuser Begrifflichkeit. Sie soll unter anderem erlöschen, wenn die Ukraine „ohne Anlass“ eine Rakete auf Moskau oder Sankt Petersburg abfeuert. Dass zwei Städte ausdrücklich genannt werden, verstärkt den symbolischen Charakter und wirft die Frage auf, ob andere Ziele im russischen Staatsgebiet als weniger sensibel gelten sollen. Vor allem bleibt offen, wer feststellt, ob ein „Anlass“ vorlag. Völkerrechtlich behält die Ukraine ihr Recht auf Selbstverteidigung gegenüber einem bewaffneten Angriff, auch gegenüber Zielen im Gebiet des Angreifers, solange Verhältnismäßigkeit und humanitäres Völkerrecht gewahrt bleiben. Ein Garantievertrag kann dieses Recht politisch einschränken, die UN-Charta aber nicht abändern. Die Formel „without cause“ taugt kaum als justiziabler Maßstab.

Punkt 11, nach dem die Ukraine „berechtigt“ sein soll, Mitglied der Europäischen Union zu werden und bis dahin bevorzugten Marktzugang erhält, bewegt sich im selben Muster. Ob und wann ein Staat der EU beitritt, entscheiden allein die Mitgliedsländer und der Bewerberstaat. Weder die USA noch Russland haben hier irgendeine Kompetenz. Ein Dreiparteienpapier kann politische Unterstützung signalisieren, aber nicht an Stelle der Union über Aufnahmebedingungen entscheiden. Wieder wird der Eindruck erweckt, als könnten Dritte verbindlich über Rechte und Pflichten der EU bestimmen, ohne dass diese Vertragspartei ist.

Besonders sensibel ist Punkt 14 zum Umgang mit eingefrorenen russischen Vermögenswerten in Höhe von rund 300 Milliarden US-Dollar. 100 Milliarden aus diesen Mitteln sollen einem von den USA geführten Wiederaufbaufonds für die Ukraine zufließen, Europa soll weitere 100 Milliarden aus eigenen Quellen hinzufügen. Der verbleibende Teil der eingefrorenen Gelder soll gemeinsam von den USA und Russland in einem Investitionsfonds verwaltet werden. Staaten können fremdes Vermögen im Rahmen von Sanktionen einfrieren, die dauerhafte Einziehung insbesondere von Zentralbankvermögen ist aber rechtlich umstritten.

Der Entwurf unterscheidet nicht klar zwischen staatlichen und privaten Vermögenswerten. Ohne ausdrücklichen Verzicht Russlands auf Rückgabeansprüche und ohne saubere Abgrenzung der betroffenen Vermögenskategorien droht ein Konflikt mit Immunitätsregeln, Eigentumsschutz und Investitionsabkommen. Dass die USA sich zugleich ausdrücklich 50 Prozent der Gewinne aus dem Wiederaufbaufonds sichern, verstärkt den Eindruck, dass wirtschaftspolitische Interessen massiv in den Plan hineinwirken.

Punkt 16, nach dem Russland eine Politik der Nichtaggression in seinem innerstaatlichen Recht verankern soll, fügt dem eher eine symbolische Note hinzu. Russland ist bereits durch die UN-Charta und andere internationale Verträge an das Gewaltverbot gebunden. Ein zusätzliches Gesetz ändert daran nichts. Es begründet keine neue internationale Verpflichtung, sondern kann allenfalls als innenpolitische Bekräftigung gelesen werden – vor dem Hintergrund früherer Vertragsbrüche eine schwache zusätzliche Sicherung.

Territorium gegen Frieden – und ein handwerklich schwacher Text

Im Zentrum der völkerrechtlichen Problematik steht schließlich Punkt 21, der die Territorialfragen regeln soll. Die Krim sowie die Gebiete Luhansk und Donezk sollen als „de facto russisch“ akzeptiert werden, auch von den USA. In den Gebieten Cherson und Saporischschja soll entlang der Kontaktlinie eine neue Grenze gezogen werden. Hinzu kommt eine Rückzugsverpflichtung der Ukraine aus von ihr kontrollierten Teilen des Donbas; diese Zone soll entmilitarisiert, dann aber als russisches Territorium anerkannt werden. Damit würde ein Staat, der durch Aggression Grenzen verschoben hat, wesentliche Teile seiner Gewinne behalten und weitere Gebiete zugesprochen bekommen. Ein solcher Gebietsverzicht ist rechtlich möglich, wenn die Ukraine zustimmt, steht aber in deutlichem Spannungsverhältnis zum Grundsatz, dass Gebietsgewinne aus Angriffskriegen nicht anerkannt werden sollen.

Auch an anderer Stelle zeigt der Text sprachliche und technische Unschärfen. So ist von einer Verlängerung von Verträgen zur nuklearen Rüstungskontrolle „einschließlich START I“ die Rede – eines Abkommens, das längst ausgelaufen ist und durch „New START“ abgelöst wurde. Die Doppelung in Ziffer 2 „comprehensive and comprehensive“ wirkt wie ein nicht bereinigter Entwurfsrest. Solche Details sind kein bloßer Schönheitsfehler, sondern ein Hinweis darauf, dass der Plan eher mit der sprichwörtlich „heißen Nadel“ gestrickt wurde.

In der Summe entsteht das Bild eines Papiers, das völkerrechtliche Formen und Begriffe nutzt, ohne deren innere Logik konsequent zu beachten. Es will Nichtangriff und Sicherheit regeln, bindet aber Bündnisse und Drittstaaten, die gar nicht Vertragspartei wären. Es will einen Schlussstrich unter territoriale Streitigkeiten setzen, akzeptiert dafür jedoch Gebietsgewinne aus einem Angriffskrieg. Es will Garantien geben, formuliert diese jedoch mit unklaren Bedingungen. Und es behauptet Rechtsverbindlichkeit, arbeitet aber mit Formulierungen, die eher an politische Kommunikation als an Vertragsrecht erinnern. Gerade weil der Wunsch nach einem Ende des Krieges verständlich ist, sollte ein solcher Entwurf nicht losgelöst von den Strukturen des Völkerrechts betrachtet werden, die seit 1945 verhindern sollen, dass militärische Gewalt nachträglich Gebietsgewinne und Kriegsverbrechen legitimiert.

Die völkerrechtlichen Knackpunkte des 28-Punkte-Plans

Europäische Sicherheitsordnung: Der Plan koppelt ein ohnehin geltendes Gewaltverbot Russlands an ein faktisches Ende der NATO-Erweiterung – ein politischer Tausch zulasten des „open door“-Prinzips und potenzieller Beitrittskandidaten.

Souveränität der Ukraine: Truppenobergrenze, verfassungsrechtlicher NATO-Verzicht und Stationierungsverbote für Bündnistruppen greifen tief in die Bündnisfreiheit der Ukraine ein – unter Kriegs- und Besatzungsdruck mit möglichem Konflikt zu Art. 52 Wiener Vertragsrechtskonvention.

Territorium gegen Frieden: Die faktische Anerkennung russischer Gebietsgewinne (Krim, Teile des Donbas, neue Linien in Cherson/Saporischschja) stellt den Grundsatz infrage, dass aus Angriffskriegen keine dauerhaften Grenzverschiebungen erwachsen sollen.

Vermögenswerte und Handwerk: Der Umgang mit eingefrorenen russischen Geldern bleibt rechtlich unscharf (staatlich/privat, Immunitäten, Eigentumsschutz), während die USA sich zugleich Gewinnanteile sichern. Sprachliche und technische Fehler im Text verstärken den Eindruck eines politisch getriebenen, juristisch nur unzureichend durchgearbeiteten Entwurfs.

Roger Näbig

Der 28-Punkte-Plan im Wortlaut

Die Souveränität der Ukraine wird bestätigt.
Ein umfassendes Nichtangriffsabkommen wird zwischen Russland, der Ukraine und Europa geschlossen. Alle Unklarheiten der letzten 30 Jahre gelten als geklärt.
Es wird erwartet, dass Russland keine Nachbarländer angreifen wird und die NATO sich nicht weiter ausweiten wird.
Ein Dialog zwischen Russland und der NATO wird von den USA vermittelt, um alle Sicherheitsfragen zu lösen und Bedingungen für die Deeskalation zu schaffen, um die globale Sicherheit zu gewährleisten und die Chancen für Zusammenarbeit sowie zukünftige wirtschaftliche Entwicklung zu erhöhen.
Die Ukraine erhält zuverlässige Sicherheitsgarantien.
Die Größe der Streitkräfte der Ukraine wird auf 600.000 Soldaten begrenzt.
Die Ukraine stimmt zu, in ihrer Verfassung festzuhalten, dass sie nicht der NATO beitreten wird, und die NATO erklärt sich bereit, in ihre Statuten eine Bestimmung aufzunehmen, dass die Ukraine künftig nicht aufgenommen wird.
Die NATO erklärt sich bereit, keine Truppen in der Ukraine stationieren zu lassen.
Europäische Kampfjets werden in Polen stationiert.
Die US-Sicherheitsgarantie wird folgende Vorbehalten haben:

Die USA erhalten eine Entschädigung für die Garantie;
Wenn die Ukraine in Russland einmarschiert, verliert sie die Garantie;
Wenn Russland in die Ukraine einmarschiert, werden neben einer entschlossenen koordinierten militärischen Reaktion auch alle globalen Sanktionen wieder eingeführt, die Anerkennung des neuen Territoriums und alle weiteren Vorteile dieses Abkommens aufgehoben;
Wenn die Ukraine ohne Grund eine Rakete auf Moskau oder Sankt Petersburg abfeuert, gilt die Sicherheitsgarantie als ungültig.

Die Ukraine ist für die Mitgliedschaft in der Europäischen Union (EU) berechtigt und erhält während der Behandlung dieses Themas kurzfristigen Präferenzzugang zum EU-Markt.
Ein kraftvolles globales Maßnahmenpaket wird bereitgestellt, um die Ukraine wieder aufzubauen, darunter, aber nicht beschränkt auf:

Die Einrichtung eines Ukraine-Entwicklungsfonds zur Investition in schnell wachsende Industrien, darunter Technologie, Rechenzentren und künstliche Intelligenz.
Die USA werden mit der Ukraine zusammenarbeiten, um gemeinsam die Gasinfrastruktur der Ukraine, einschließlich Pipelines und Lagerstätten, wieder aufzubauen, zu entwickeln, zu modernisieren und zu betreiben.
Gemeinsame Anstrengungen zur Sanierung kriegsbetroffener Gebiete zur Wiederherstellung, Wiederaufbau und Modernisierung von Städten und Wohngebieten.
Förderung von Mineralien und natürlichen Ressourcen.
Die Weltbank wird ein spezielles Finanzierungspaket entwickeln, um diese Bemühungen zu beschleunigen.

Russland wird wieder in die Weltwirtschaft integriert:

Die Aufhebung der Sanktionen wird schrittweise und von Fall zu Fall diskutiert und vereinbart.
Die USA werden ein langfristiges wirtschaftliches Kooperationsabkommen für die gegenseitige Entwicklung in den Bereichen Energie, natürliche Ressourcen, Infrastruktur, künstliche Intelligenz, Rechenzentren, Projekte zur Förderung von Seltenerdmetallen in der Arktis und andere für beide Seiten vorteilhafte Unternehmensmöglichkeiten abschließen.
Russland wird eingeladen, wieder der G8 beizutreten.

Eingefrorene Gelder werden wie folgt verwendet:

100 Milliarden Dollar an eingefrorenen russischen Vermögenswerten werden in von den USA geführte Bemühungen zum Wiederaufbau und Investitionen in die Ukraine investiert;
Die USA erhalten 50 Prozent der Gewinne aus diesem Vorhaben. Europa wird 100 Milliarden Dollar hinzufügen, um die Investitionssumme für den Wiederaufbau der Ukraine zu erhöhen. Eingefrorene europäische Fonds werden aufgehoben. Der Rest der eingefrorenen russischen Mittel wird in ein separates US-russisches Investmentvehikel investiert, das gemeinsame Projekte in bestimmten Bereichen umsetzt. Dieser Fonds soll die Beziehungen stärken und gemeinsame Interessen stärken, um einen starken Anreiz zu schaffen, nicht in Konflikte zurückzukehren.

Eine gemeinsame amerikanisch-russische Arbeitsgruppe für Sicherheitsfragen wird eingerichtet, um die Einhaltung aller Bestimmungen dieses Abkommens zu fördern und sicherzustellen.
Russland wird seine Politik der Nichtangriffspolitik gegenüber Europa und der Ukraine gesetzlich verankern.
Die USA und Russland werden sich darauf einigen, die Gültigkeit von Verträgen über die Nichtverbreitung und Kontrolle von Atomwaffen, einschließlich des START-I-Vertrags, zu verlängern.
Die Ukraine erklärt sich gemäß dem Vertrag über die Nichtverbreitung von Atomwaffen (NPT) bereit, ein nicht-nuklearer Staat zu sein.
Das Kernkraftwerk Saporischschja wird unter der Aufsicht der Internationalen Atomenergie-Organisation (IAEO) eröffnet, und der produzierte Strom wird gleichmäßig zwischen Russland und der Ukraine verteilt, 50:50.
Beide Länder verpflichten sich, Bildungsprogramme in Schulen und Gesellschaft umzusetzen, die darauf abzielen, das Verständnis und die Toleranz gegenüber verschiedenen Kulturen zu fördern sowie Rassismus und Vorurteile zu beseitigen:

Die Ukraine wird EU-Regeln zur religiösen Toleranz und zum Schutz sprachlicher Minderheiten übernehmen.
Beide Länder werden sich darauf einigen, alle diskriminierenden Maßnahmen abzuschaffen und die Rechte der ukrainischen und russischen Medien sowie der Bildung zu garantieren.
Alle nationalsozialistischen Ideologien und Aktivitäten müssen abgelehnt und verboten werden.

Territorien:

Krim, Luhansk und Donezk werden als de facto russisch anerkannt, auch von den USA.
Kherson and Zaporizhia will be frozen along the line of contact, which will mean de facto recognition along the line of contact.
Russia will relinquish other agreed territories it controls outside the five regions.
Die ukrainischen Streitkräfte werden sich aus dem Teil der Donezker Oblast zurückziehen, den sie derzeit kontrollieren, und diese Rückzugszone wird als neutrale entmilitarisierte Pufferzone gelten, die international als Gebiet der Russischen Föderation anerkannt ist. Russische Truppen werden diese entmilitarisierte Zone nicht betreten.

Nach Einigung künftiger territorialer Regelungen verpflichten sich sowohl die Russische Föderation als auch die Ukraine, diese Regelungen nicht mit Gewalt zu ändern. Im Falle eines Verstoßes gegen diese Verpflichtung treten keine Sicherheitsgarantien in Kraft.
Russland wird der Ukraine nicht daran hindern, den Dnipro für kommerzielle Zwecke zu nutzen, und es werden Vereinbarungen über den freien Transport von Getreide über das Schwarze Meer getroffen.
Ein humanitäres Komitee wird eingerichtet, um offene Fragen zu lösen:

Alle verbleibenden Gefangenen und Leichen werden nach dem Prinzip „alle für alle“ ausgetauscht.
Alle zivilen Gefangenen und Geiseln, einschließlich der Kinder, werden zurückgebracht.
Ein Programm zur Familienzusammenführung wird umgesetzt.
Maßnahmen werden ergriffen, um das Leid der Opfer des Konflikts zu lindern.

In der Ukraine werden in 100 Tagen Wahlen abgehalten werden.
Alle an diesem Konflikt beteiligten Parteien erhalten für ihre Handlungen während des Krieges volle Amnestie und erklären sich bereit, künftig keine Ansprüche zu erheben oder Beschwerden zu berücksichtigen.
Diese Vereinbarung ist rechtlich bindend. Die Umsetzung wird vom Friedensrat unter Präsident Donald J. Trump überwacht und garantiert. Für Verstöße werden Sanktionen verhängt.
Sobald alle Parteien diesem Memorandum zustimmen, tritt der Waffenstillstand unmittelbar nach dem Rückzug beider Seiten zu den vereinbarten Punkten in Kraft, um mit der Umsetzung des Abkommens zu beginnen.